Gabriel Tarriba
Uno de los consejos más comunes que escuchan los extranjeros que visitan México es que no deben tomar el agua de la llave. En nuestro país, estamos tan acostumbrados a no tomar de esa agua que rara vez pensamos en por qué no podemos hacerlo. Sin embargo, en muchos países razonablemente bien gobernados -como Estados Unidos, Canadá, Chile e incluso Argentina-, el agua de la llave es potable. Aquí le llamamos potable pero sabemos que no lo es. Por ello tenemos la nada honrosa distinción de ocupar el primer lugar en consumo per cápita de agua embotellada (con un nivel cuatro veces superior al de EUA, donde el agua de la llave sí es potable).
El hecho de que no tengamos agua potable es un indicador elocuente de que algo no está funcionando bien con nuestros organismos operadores de agua potable y saneamiento (abreviados OO), las empresas encargadas de llevar agua a nuestros hogares, oficinas y empresas, y de llevarse las aguas residuales. Pero no sólo fallan en cuanto a la calidad del servicio: también fallan en términos de la cobertura. No poder beber el agua de la llave es grave, pero no tener agua es mucho peor. En 2010, todavía había 10 millones de mexicanos que no recibían agua en sus hogares (datos del Censo 2010). En pleno siglo XXI, prácticamente uno de cada diez mexicanos todavía tiene que llenar cubetas de agua en un pozo o en casa de un vecino. Sus OO no han sido capaces de llevar agua hasta sus hogares. En países similares al nuestro, como Turquía, Chile, Brasil o Uruguay, la cobertura de agua es casi universal. Por nuestro nivel de ingreso deberíamos estar mucho mejor.
Las fallas de los OO contrastan con su tamaño e importancia como unidades económicas. En 2012, los cinco OO más grandes (los del DF, Nuevo León, Guadalajara, Tijuana y León) se ubicaron entre las 500 empresas más grandes del país, con ventas combinadas por 16 mil millones de pesos. Dado que los OO son monopolios locales que venden un bien (agua) que todo el mundo consume, no es sorprendente que sean tan importantes económicamente. Lo sorprendente es que hagan las cosas tan mal, incluso cuando va en contra de sus propios intereses. Por ejemplo, en 2012 casi 4 de cada 10 litros en manos de los OO se perdían en fugas(de acuerdo con datos del Programa de Indicadores de Gestión de Organismos Operadores del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua). En un país predominantemente desértico, desperdiciar tanta agua es un crimen social.
¿Por qué no funcionan bien nuestros OO?
En el IMCO nos dimos a la tarea de evaluar a estas empresas desde una perspectiva institucional, enfocándonos en aquellos que sirven a las ciudades. Concluimos que los OO no funcionan bien porque están mal diseñados. Si bien hay distintos tipos de OO en las ciudades del país, en general no tienen suficiente autonomía, operan a una escala demasiado pequeña como para ser rentables y no están obligados a operar con números positivos (es decir, no tienen un mandato para ser rentables). No cuentan con las capacidades técnicas, humanas y financieras necesarias para operar adecuadamente. Y para colmo, no sabemos a ciencia cierta cómo operan, porque no están obligados a transparentar su desempeño ni son llamados a rendir cuentas por nadie.
Mejorar a los OO implica reformarlos. Afortunadamente, no es necesario reinventar la rueda: la experiencia empírica de México y del resto del mundo nos permite entender qué funciona y qué no funciona en cuanto al diseño de OO. No hay un modelo exitoso único, los OO que mejor funcionan tienen diseños institucionales variados. Sin embargo, todos comparten algunas características clave:
- Operan a suficiente escala, lo cual les permite ser rentables. Hay economías de escala en la provisión de servicios de agua y saneamiento, por lo cual los costos por usuario pueden disminuir en la medida en que se incorporan más usuarios a la red.
- Tienen suficiente autonomía para operar como una empresa enfocada en la maximización de valor, sin interferencia política.
- Son organismos profesionalizados orientados a entregar resultados, dotados de un consejo directivo u otro órgano de gobierno corporativo que da seguimiento a las metas trazadas.
- Son estables, porque existe un pacto institucional que les permite trabajar continuamente con independencia respecto a los ciclos políticos.
¿Cómo incorporar estos principios al diseño de los OO para las principales ciudades de México? El IMCO propone la creación de organismos metropolitanos de agua potable y saneamiento como una alternativa viable al actual sistema que tenemos, caracterizado por la prevalencia de OO municipales. En muchas zonas metropolitanas del país conformadas por dos o más municipios, el hecho de contar con igual número de OO es un factor de ineficiencia que redunda en una mala calidad del servicio. Reemplazar ocho o quince OO municipales por un gran OO metropolitano podría tener importantes beneficios tanto para el OO como empresa pública productiva como para los consumidores. Es un juego en el que todos ganan, porque todos se benefician de la reducción de costos y de mejoras en la gestión de los OO.
Por supuesto, de poco sirve fusionar múltiples OO municipales en uno metropolitano si no se rediseñan otros aspectos del organismo. Pero con una escala insuficiente, un OO difícilmente podrá ser rentable y funcionar adecuadamente. Crear organismos metropolitanos eficaces implica no sólo consolidar una mayor área de cobertura sino también crear instrumentos que salvaguarden la autonomía del organismo, garanticen su profesionalización y fortalezcan su gobierno corporativo para alinear sus incentivos internos con la eficiencia y no con el interés político.
En México ya tenemos algunos OO metropolitanos que consistentemente registran resultados destacados. Entre ellos están los organismos de Nuevo León (SADM), Tijuana-Rosarito (CESPT) y León (SAPAL). Los tres representan modelos institucionales distintos: el primero es una empresa de agua del gobierno del estado, que da servicio en todo Nuevo León. El segundo es una empresa de agua del gobierno estatal, pero con cobertura en dos municipios. El tercero es una empresa de agua municipal, que únicamente da servicio en el municipio de León, Guanajuato (este municipio contiene a 90% de la población de la zona metropolitana de León; el otro 10% está en Silao).
Muchas ciudades de México se beneficiarían de transitar de OO municipales e ineficientes, a OO metropolitanos. Realizar esta reforma depende de la voluntad política de los gobiernos estatales y municipales para coordinarse y ejecutar una decisión que antepone el bienestar de la sociedad a los intereses políticos locales. La constitución faculta a los municipios, nominalmente encargados del servicio de agua potable y drenaje, a coordinarse con los gobiernos estatales para la mejor prestación del servicio.
No obstante lo anterior, en la práctica son pocos los municipios que se han coordinado con los estados para que éstos participen en el servicio. Por lo anterior, en el IMCO decidimos investigar cuáles son los pasos jurídicos y políticos que deben seguir los municipios y los estados para crear OO metropolitanos. Si bien los marcos normativos de los estados son heterogéneos, hay algunos principios generales que aplican en casi todos los casos. En nuestro reporte también presentamos los casos de la zona metropolitana de Puebla y de los municipios mexiquenses del Valle de México. En ambos casos, el pobre desempeño de decenas de OO muy pequeños sugiere que el potencial de mejora con un OO metropolitano es muy grande.
Como mostramos en este reporte, transitar hacia OO metropolitanos no es complicado en términos jurídicos, sino más bien políticos: los municipios no están dispuestos a ceder el control de un servicio público que con frecuencia se utiliza como herramienta política. Sin embargo, un buen OO metropolitano debe estar diseñado de modo que los municipios estén suficientemente representados en el órgano de gobierno corporativo, junto con el gobierno estatal, la iniciativa privada y la sociedad civil.
En resumen, es momento de reconocer que nuestros OO no están funcionando bien. Y también debemos aceptar que si funcionan mal es porque están mal diseñados. Para que funcionen, debemos rediseñarlos y adaptarlos a la realidad de las ciudades. Ello implica crear organismos metropolitanos que puedan atender a nuestras zonas metropolitanas. De otro modo, seguiremos siendo los campeones de consumo de agua embotellada porque somos incapaces de lograr que el agua que sale de la llave sea realmente potable.
Consulta el estudio aquí
Publicado por Animal Político
27-03-2014
